Pubblica Amministrazione: definizione e struttura, organizzazione e finalità. La normativa italiana. A cura di Paola Chiesa.
Questa serie di articoli – incentrati sul tema della Pubblica Amministrazione come luogo strategico per il buon funzionamento della nostra società, sia dal punto di vista degli individui che di quello delle imprese e delle organizzazioni complesse – propone una panoramica del flusso di attività a essa delegate, partendo da un primo inquadramento delle funzioni, caratteristiche e principi in cui ogni PA italiana trova le sue ragioni fondanti.
Attraverso le tematiche della pianificazione strategica pluriennale e operativa, della misurazione e della valutazione delle relative performance, per concludere con alcuni approfondimenti in merito a trasparenza, anti-corruzione e accountability – intesi anche come momento di restituzione alla collettività di un’attività di qualità della Pubblica Amministrazione – cercheremo di inquadrare il settore secondo semplici linee guida attraverso cui innanzitutto orientarci.
Il tutto seguendo il filo che i temi stessi propongono in un’ottica di consapevolezza, open government e aumento del valore pubblico, definendone i contorni e mettendone a fuoco possibili spunti di riflessione.
Buona lettura, Paola Chiesa
Struttura, organizzazione e finalità della Pubblica Amministrazione
Lo Stato si manifesta in vari modi, che si riassumono nelle tre classiche funzioni fondamentali cui esso assolve, nell’interesse della collettività, ovvero uno Stato che fa le leggi, uno Stato che le esegue e uno Stato che dispensa la giustizia, come di seguito elencato e specificato:
- la funzione legislativa è attribuita al Parlamento, che costituisce il potere legislativo;
- la funzione amministrativa è attribuita agli organi che compongono il Governo e, alle dipendenze di questo, alla Pubblica Amministrazione, i quali costituiscono il potere esecutivo;
- la funzione giurisdizionale è attribuita ai giudici, che costituiscono il potere giudiziario.
La Pubblica Amministrazione è dunque una complessa e articolata serie di strutture che – organizzata per realizzare i fini che la collettività attraverso le fonti del suo ordinamento si propone di raggiungere – è qualificata appunto come pubblica.
Ma “chi” è la Pubblica Amministrazione?
Il legislatore ordinario non offre una definizione generale di pubblica amministrazione, ma indica figure soggettive, per le quali trovano applicazione norme sull’organizzazione, sull’impiego, sui procedimenti, sui contratti, sulla spesa, sulla responsabilità, sulla giurisdizione.
Ai sensi del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 si intendono per amministrazioni pubbliche, (a titolo esemplificativo, ma non esaustivo): i ministeri della Repubblica Italiana e le loro articolazioni territoriali, le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni universitarie, le regioni, le province (oggi città metropolitane), i comuni, le comunità montane, gli enti pubblici di ricerca, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le aziende sanitarie locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale.
“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.” (art. 97 Costituzione).
Amministrare significa curare interessi. Si parla di “ratio publicae necessitatis”, cioè motivo di pubblico interesse, per individuare l’obiettivo primario di una PA che voglia essere efficiente e responsabile.
L’interesse pubblico può essere finale o strumentale. Per esempio, l’interesse pubblico finale dell’Università è costituito dalla didattica e dalla ricerca scientifica, cui è dedicato il personale docente, mentre il suo interesse pubblico strumentale è quello svolto dal personale non docente, che sovrintende all’attività amministrativa.
L’attività amministrativa si avvicina sempre di più ai diritti e alle libertà tutelate a livello costituzionale. Motivo per cui l’assetto dei poteri amministrativi deve essere fondato su imparzialità, legalità e buon andamento, inteso come efficienza ed efficacia giuridica, non solo a livello quantitativo-economico.
Perciò, quando un dirigente o funzionario si prepara a porre in essere un atto o provvedimento amministrativo, deve essere consapevole della portata giuridico-semantica del diritto, armonizzando benefici dei soggetti coinvolti, interesse pubblico e legge. Se tale armonizzazione è massima, l’attività amministrativa sarà efficiente.
Oltre al principio di legalità, buon andamento ed imparzialità, la Pubblica Amministrazione si conforma al principio del decentramento amministrativo, riconosce e promuove le autonomie locali, la sussidiarietà, sia verticale, quale modalità di intervento degli enti superiori rispetto a quelli minori, per garantire il raggiungimento degli obiettivi, che orizzontale, secondo la quale alla cura dei bisogni collettivi e alle attività di interesse generale provvedono direttamente i privati cittadini (sia come singoli, sia come associati) e i pubblici poteri intervengono in funzione ‘sussidiaria’, di programmazione, di coordinamento ed eventualmente di gestione.
Oltre a ciò, la Pubblica Amministrazione è responsabile per i fatti compiuti dai propri dipendenti, così come contro gli atti della Pubblica Amministrazione è ammessa sempre la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.
Oggi si assiste ad un aumento delle competenze degli organi amministrativi, cui la legge assegna i compiti per soddisfare bisogni o interessi pubblici emergenti. La progressiva acquisizione di dignità di esistenza giuridica degli interessi è causa di una sorta di “pluralità di Pubbliche Amministrazioni”, come dice A.M. Sandulli. Ad interessi eterogenei corrispondono dunque competenze eterogenee.
In base a quanto fino ad ora esposto risulta chiaro come un nodo delicato da risolvere nella Pubblica Amministrazione diviene il coordinamento, sfida su cui si gioca la gestione efficace della macchina amministrativa pubblica e della società complessa cui deve render conto.
Strategia, pianificazione, progettazione, analisi, valutazione, rendicontazione, comunicazione e partecipazione, sono allora le parole chiave che possono contribuire a fare la differenza tra Amministrazione e Governance.
Esse non possono prescindere dalla digitalizzazione dei processi della PA, dalla progressiva apertura dei dati, dall’empowerment dei funzionari, a partire dal considerare il cittadino non solo come portatore di un bisogno, ma anche di competenze e soluzioni. Allo stesso modo risulta evidente che necessitiamo di formazione strutturata per comprendere le informazioni e per produrre, di conseguenza, dati utili al conseguimento di obiettivi misurabili.
Ed è un processo che riguarda la società civile in tutte le sue manifestazioni, dal funzionario al cittadino all’azienda, per migliorare l’esercizio stesso della democrazia.
